Επίκαιρες προτάσεις για μεταρρυθμίσεις του φορολογικού Δικαίου

του Θεόδωρου Γ. Ψυχογυιού
Επίτ. Αντιπροέδρου ΝΣΚ

Α. Πρόλογος

Ως γνωστόν, η φορολογική πολιτική δεν αποτελεί μόνον το μέσον για την είσπραξη των κρατικών εσόδων, αλλά, συγχρόνως, ένα βασικό και αποτελεσματικό «εργαλείο» για τη στρατηγική χάραξη δημοσίων πολιτικών, που αποβλέπουν και σε άλλες, επίσης σημαντικές στοχεύσεις, όπως είναι η διαμόρφωση της οικονομικής δράσης και συμπεριφοράς των πολιτών (και κυρίως των επιχειρήσεων), αλλά και η ανάπτυξη προστατευτικών θεσμικών πλαισίων κοινωνικού χαρακτήρα (π.χ. για την προστασία της υγείας, της στέγασης, των ευάλωτων ομάδων του πληθυσμού κ.ο.κ.), όπως, άλλωστε, επιτάσσει ρητά και το ισχύον Σύνταγμα (βλ. άρθρα 2, 4, 5, 21, 22, 25 κλπ.). Συνεπώς, το εκάστοτε εφαρμοστέο φορολογικό Δίκαιο πρέπει να διαμορφώνει τις ρυθμίσεις του στο πλαίσιο της πιο πάνω ρεαλιστικής και κοινωνικής οπτικής, σταθμίζοντας τις ανάγκες του κράτους και της κοινωνίας μέσα από τις πραγματικές συνθήκες που επικρατούν, κάθε φορά, στη χώρα.

Ενόψει των πιο πάνω κοινών παραδοχών, παραθέτω στη συνέχεια κάποιες προτάσεις για τη νομοθέτηση ορισμένων, αναγκαίων κατά την άποψή μου, ρυθμίσεων στο φορολογικό μας Δίκαιο, αλλά και στον Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας, που αποτελεί το «όχημα» για την εφαρμογή των ουσιαστικών διατάξεων του φορολογικού Δικαίου.

Β. Προτεινόμενες αλλαγές στον Κώδικα Φορολογίας Εισοδήματος.

1. Είναι κοινώς γνωστό ότι, κατά τα τελευταία χρόνια, για διαφόρους λόγους, που δεν είναι της παρούσης, σημειώνεται πολύ μεγάλη έλλειψη στέγης, κυρίως στα αστικά κέντρα της χώρας, γεγονός, που έχει καταστήσει προβληματική την εύρεση στέγης και την πληρωμή των υψηλών μισθωμάτων από ένα σημαντικό τμήμα του πληθυσμού, δημιουργώντας ένα διόλου αμελητέο κοινωνικό πρόβλημα, που διαρκώς διογκώνεται.

Από την άλλη πλευρά, όμως, γνωρίζουμε ότι υπάρχουν στη χώρα αρκετές εκατοντάδες χιλιάδες ακινήτων (παλαιών κυρίως), τα οποία παραμένουν κενά, χωρίς να προσφέρονται προς ενοικίαση από τους ιδιοκτήτες τους. Άρα, η, με την πρώτη ματιά, ορατή λύση του προβλήματος εντοπίζεται κυρίως στην ενεργοποίηση των κενών αυτών ακινήτων, προκειμένου να προσφερθούν στους ενδιαφερόμενους μισθωτές. Ωστόσο, είναι γεγονός ότι οι μέχρι σήμερα νομοθετικές προσπάθειες ενθάρρυνσης της επισκευής και αναπαλαίωσης των κατοικιών αυτών (έκπτωση των δαπανών κλπ.) δεν έφεραν ουσιαστικά αποτελέσματα και το πρόβλημα της στέγασης παραμένει και γιγαντώνεται έτι περαιτέρω. (1)

Επομένως, στο σημείο αυτό, θεωρώ ότι πρέπει ενεργοποιηθεί και το «εργαλείο» μιας δραστικής και ρεαλιστικής φορολογικής παρέμβασης, δηλαδή, να υπάρξει άμεση νομοθετική πρωτοβουλία για τη μείωση της φορολογίας των μισθωμάτων των κατοικιών, η οποία σήμερα είναι λίαν αποθαρρυντική –ιδίως για όσους κατέχουν πολλά παλαιά ακίνητα-, λόγω των μεγάλων ποσών φόρου που καλούνται να καταβάλλουν, εξαιτίας των υψηλών συντελεστών που ισχύουν για τα μισθώματα από το 2013, όταν αυτά ήταν κατά πολύ κατώτερα των σημερινών.

Συγκεκριμένα, στο άρθρο 40 παρ. 4 του ν. 4172/13 προβλέπεται ότι, μέχρι ποσό μισθωμάτων 12.000 ευρώ καταβάλλεται αυτοτελώς, φόρος εισοδήματος με συντελεστή 15%, για μισθώματα από 12.000 έως 35.000 ευρώ καταβάλλεται φόρος με συντελεστή 35% και για μισθώματα άνω των 35.000 ευρώ, φόρος με συντελεστή 45% (δηλ. το ήμισυ σχεδόν του αντίστοιχου μισθώματος αποτελεί δημόσιο έσοδο, προς πλήρη αποθάρρυνση του ιδιοκτήτη!). (2)

Λαμβάνοντας υπόψη μας την τεράστια αύξηση των μισθωμάτων των κατοικιών, από το 2013 έως σήμερα, θεωρώ εύλογο και αναγκαίο να υπάρξει αναθεώρηση των πιο πάνω συντελεστών, σε ρεαλιστική βάση, ενδεικτικώς ως εξής: ποσοστό 15% για μισθώματα μέχρι 25.000 ευρώ, ποσοστό 30% για μισθώματα από 25.000 έως 50.000 ευρώ και ποσοστό 40% για μισθώματα άνω των 50.000 ευρώ.

Έχω την πεποίθηση ότι η ελάφρυνση αυτή θα ενεργοποιήσει δραστικά την αναπαλαίωση πολλών αδρανών κατοικιών και θα επιτρέψει την πολυπόθητη είσοδό τους στη μισθωτική αγορά, αντισταθμίζοντας, μάλιστα, τα μειωμένα έσοδα από την προτεινόμενη μείωση των συντελεστών και, κυρίως, θεραπεύοντας αποτελεσματικότερα το οξύτατο κοινωνικό πρόβλημα από τη δραματική έλλειψη στέγης.

2. Ένα, επίσης, καίριο ζήτημα που συνδέεται άμεσα με την κοινωνική διάσταση της φορολογικής νομοθεσίας είναι η πλήρης αδυναμία των φορολογουμένων να εκπέσουν από το εισόδημα ή από τον φόρο, τις δαπάνες υγείας. Συγκεκριμένα, το 2017, (βλ. άρθρο 69 παρ. 1 ν. 4472/17), εντελώς ανεξήγητα και αδικαιολόγητα (η αιτιολογική έκθεση σιωπά εντελώς), αλλά, προφανώς, με καθαρά στενόκαρδη ταμειακή στόχευση, ο φορολογικός νομοθέτης είχε τη διόλου επιδοκιμαστέα ιδέα να καταργήσει την έκπτωση των ιατρικών δαπανών από τον φόρο, η οποία ίσχυε μέχρι τότε, βάσει του άρθρου 18 του ν. 4172/2013 (Κ.Φ.Ε.). Είναι προφανές ότι σε μία χώρα, όπου οι ιατρικές δαπάνες στον ιδιωτικό τομέα είναι υψηλές και το δημόσιο σύστημα υγείας δεν μπορεί να υποστηρίξει, σε ικανοποιητικό βαθμό, τις υγειονομικές ανάγκες του πληθυσμού (3), η έκπτωση των δαπανών αυτών αποτελούσε κάποιου είδους οικονομική ανακούφιση όσων προσέφευγαν στις ιατρικές υπηρεσίες, καταβάλλοντας εξ ιδίων σημαντικά χρηματικά ποσά (μολονότι η έκπτωση, κατά το άρθρο 18, ήταν εφικτή μόνον, εφόσον το ποσόν της ιατρικής δαπάνης υπερέβαινε το 5% του φορολογητέου εισοδήματος του καταβαλόντος αυτή και μόνον κατά ποσοστό 10%, με οροφή της έκπτωσης τα 3.000 ευρώ).

Έχω την απόλυτη πεποίθηση ότι, αν δεχθούμε ότι η θέσπιση της πιο πάνω καταργητικής και επαχθούς διάταξης του ν. 4472/17 ήταν καρπός των δύσκολων ημερών της δημοσιονομικής κρίσης της χώρας, τότε είναι ενδεδειγμένο και θάλεγα άκρως επιβεβλημένο να αποτελέσει σήμερα ζήτημα άμεσης προτεραιότητας για τον Έλληνα νομοθέτη η επαναφορά της έκπτωσης των ιατρικών δαπανών από τον φόρο και, μάλιστα, με βελτίωση της προϊσχύουσας διάταξης προς όφελος των φορολογουμένων (π.χ. με την εξάλειψη της προϋπόθεσης της υπέρβασης των εκπεστέων ιατρικών δαπανών του 5% του φορολογητέου εισοδήματος, ως ίσχυε παλαιότερα υπό τον ν. 2238/94). Άλλωστε, η συνταγματική επιταγή σχετικά με τη μέριμνα του κράτους για την υγεία των πολιτών (4), θεωρώ ότι δημιουργεί σαφή υποχρέωση της Πολιτείας για την εξασφάλιση σε αυτούς της δυνατότητας ευχερούς πρόσβασης στις υπηρεσίες υγείας, κάτι που συνάπτεται άμεσα και με το οικονομικό βάρος που καλείται να επωμιστεί ο ασθενής.

Γ. Προτεινόμενες αλλαγές στο Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας.

Ο εν λόγω πολύπαθος Κώδικας αποτελεί μνημείο επιπόλαιας νομοθέτησης, δεδομένου ότι έχει νομοθετηθεί τρεις φορές (ν. 4174/13, ν. 4987/22 και ν. 5104/24), με δύο, μάλιστα, από τις κωδικοποιήσεις του να έχουν πραγματοποιηθεί σε διάστημα ολίγων μηνών, ενώ έχει υποστεί και σωρεία νομοθετικών τροποποιήσεων ακόμη και πριν από την ημερομηνία της ισχύος του, την 1/1/2014! Ωστόσο, παρά τις, κατά καιρούς, αλλεπάλληλες τροποποιήσεις και βελτιώσεις, υπάρχουν ακόμη πολλές διατάξεις του Κώδικα, οι οποίες δεν έχουν την ενδεδειγμένη ρυθμιστική αρτιότητα και χρήζουν νομοθετικής παρέμβασης. Ορισμένες εξ αυτών είναι και οι ακόλουθες:

1. Στο άρθρο 37 του Κώδικα (ν. 5104/24), που αναφέρεται στην παραγραφή και ειδικότερα με την παράγρ. 2^α’ ορίζεται ότι «εάν εντός του πέμπτου έτους της προθεσμίας παραγραφής, υποβάλλεται αρχική ή τροποποιητική δήλωση ή περιέρχονται σε γνώση της Φορολογικής Διοίκησης νέα στοιχεία κατά την έννοια της παρ. 4 του άρθρου 27 σε υπόθεση που έχει διενεργηθεί πλήρης έλεγχος ή σε κάθε άλλη περίπτωση περιέρχονται σε γνώση της Φορολογικής Διοίκησης πληροφορίες από οποιαδήποτε πηγή εκτός της Φορολογικής Διοίκησης, από τις οποίες προκύπτει φορολογική οφειλή και μόνο για το ζήτημα στο οποίο αφορούν, η παραγραφή παρατείνεται για περίοδο ενός (1) έτους από τη λήξη της πενταετίας»

Είναι προφανές ότι, με τη διάταξη αυτή παραμένει σε ισχύ η απαράδεκτα ευνοϊκότερη μεταχείριση των μη συνεπών φορολογουμένων, οι οποίοι, προφανώς σκοπίμως, απέφευγαν επί πέντε χρόνια να υποβάλουν φορολογική δήλωση, έναντι των συνεπών φορολογουμένων, που υπέβαλαν εγκαίρως τη φορολογική τους δήλωση και ελέγχονται σε βάθος πενταετίας. Επομένως, θεωρώ ότι, στην περίπτωση αυτή, η παράταση της προθεσμίας παραγραφής πρέπει να είναι τουλάχιστον τριετής, ώστε η φορολογική διοίκηση να έχει επαρκή χρόνο για έλεγχο, έκδοση και κοινοποίηση των σχετικών καταλογιστικών πράξεων (είναι κοινώς γνωστό ότι ιδίως στις μεγάλες επιχειρήσεις ο φορολογικός έλεγχος ενδέχεται να διαρκέσει επί πολλούς μήνες, ενδεχομένως δε και για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει το έτος).

2. Στην παράγρ. 2^ε’ του ίδιου άρθρου 37 ορίζεται ότι «εάν υποβληθεί αίτηση για ακύρωση ή τροποποίηση, σύμφωνα με το άρθρο 74 ή ακυρωθεί ή τροποποιηθεί άμεσος προσδιορισμός φόρου, πράξη προσδιορισμού φόρου ή πράξη επιβολής προστίμου χωρίς αίτηση του φορολογούμενου, σύμφωνα με το άρθρο 74, η προθεσμία παραγραφής παρατείνεται για περίοδο ενός (1) έτους μετά την έκδοση της πράξης ακύρωσης ή τροποποίησης του άρθρου 75, και μόνο για το ζήτημα, το οποίο αφορά».

Εδώ προκύπτει έντονος προβληματισμός για την ουσιαστική ορθότητα της ρύθμισης αυτής, για δύο βασικούς λόγους: (α) διότι δεν είναι καν εφικτή η επανέκδοση της πράξης που ακυρώθηκε, καθόσον, μετά την έκδοση της ακυρωτικής πράξης για τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 74 Κ.Φ.Δ., δεν νοείται επάνοδος της φορολογικής αρχής προς έκδοση νέας καταλογιστικής πράξης (ως εκ τούτου, είναι προδήλως εσφαλμένη και η καταχώριση της ακυρωτικής πράξης του άρθρου 74 μεταξύ των εκτελεστών τίτλων είσπραξης στο άρθρο 44 παρ. 2 περ. ι' του Κ.Φ.Δ. (β) διότι η πράξη τροποποίησης, που επίσης εκδίδεται για τους λόγους του άρθρου 74 Κ.Φ.Δ., αποτελεί αυτοτελή εκτελεστό τίτλο (βλ. άρθρο 44 παρ. 2 περ. ι'), που μπορεί να καταστήσει από μόνη της δυνατή την είσπραξη των προς το Δημόσιο οφειλών, άρα, λογικά, παρέλκει η ανάγκη επανέκδοσης της τροποποιηθείσης καταλογιστικής πράξης και, κατ’ επέκταση, η προβλεπόμενη παράταση της σχετικής παραγραφής, για τον σκοπό αυτό, τυγχάνει εξώφθαλμα περιττή (βλ. και τις εύστοχες παρατηρήσεις της Επιστημονικής Υπηρεσίες της Βουλής επί του άρθρου 30 παρ. 2 του ν. 4701/2020, που εισήγαγε τη σχολιαζόμενη ρύθμιση και είναι απορίας άξιο γιατί ο νομοθέτης αντιπαρήλθε τα πρόδηλα αυτά σφάλματα και δεν μερίμνησε για την άμεση απάλειψή τους).

3. Περαιτέρω, έχω την άποψη ότι οι ρυθμίσεις περί διακοπής και αναστολής της παραγραφής στο άρθρο 50 παρ. 1 του Κώδικα είναι προδήλως ελλειμματικές και, σε κάθε περίπτωση, εντελώς περιττές, καθόσον θα μπορούσε να γίνει παραπομπή στις αναλυτικές προβλέψεις των άρθρων 138 και 137 του ν. 4270/14, οι οποίες ισχύουν για τις λοιπές απαιτήσεις του Δημοσίου (καλό είναι να αποφεύγονται περιττές διαφοροποιήσεις επί ομοίων θεσμών).

4. Τέλος, πιστεύω ότι η πειθαρχική διάταξη του πιο πάνω άρθρου για τους υπαλλήλους της φορολογικής αρχής που αδρανούν να λάβουν μέτρα είσπραξης της οφειλής, είναι ανεπίτρεπτα επιεικής, αφού δίνει ένα ευρύτατο περιθώριο στο αρμόδιο εισπρακτικό όργανο να απέχει ατιμωρητί από τη λήψη αναγκαστικών μέτρων επί πέντε έως έξη χρόνια (δηλ. μέχρι τα πρόθυρα της παραγραφής!), χωρίς να ενδιαφέρεται καν για την ταχεία επίσπευση της εκτελεστικής διαδικασίας και την είσπραξη της οφειλής. Σημειωτέον, μάλιστα, ότι δεν προβλέπεται απολύτως καμία πειθαρχική συνέπεια για την αδράνεια του αρμόδιου υπαλλήλου να λάβει διασφαλιστικά μέτρα ή να επιβάλει εμπράγματα βάρη σε περιουσιακά στοιχεία του οφειλέτη, πράγμα εντελώς απαράδεκτο για σοβαρή έννομη τάξη. Συνέπεια των ανωτέρω είναι σαφώς ότι τίθεται σε διακινδύνευση και υποβαθμίζεται πλήρως η ανάγκη για είσπραξη των οφειλών προς το Δημόσιο, ενώ παραλλήλως τα, επί πολλά χρόνια, αδρανούντα στελέχη της Φορολογικής Διοίκησης θωρακίζονται με ένα αδιαπέραστο και απαράδεκτο πλέγμα «θεσμικής» προστασίας.-